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这份旧城改造协议有效吗?
作者: 来源:新澳门娱乐城 点击数: 更新时间:2010-12-29

  

  [案情] 

  1998年12月,某市政府为实施其在A路地段旧城改造工程,成立“A地段旧城改造指挥部”(以下简称指挥部),下设办公室。1999年6月1日,指挥部办公室与某房产公司签订了A路地段旧城改造10号地块房地产开发协议,协议载明:房产公司承担A路地段10号地块房地产开发任务,指挥部办公室实施10号地块的拆迁安置工作,并协调处理遗留矛盾,房产公司按标定方案向指挥部办公室提供拆迁代办费和市政公用设施建设费831万余元;房产公司如不能按协议交付价款,指挥部办公室有权停止审批房产公司新开工项目或收回土地使用权,并按银行同期贷款利率收取利息,对所欠资金还要按日万分之五加收滞纳金或收回土地使用权。  

  当日,房产公司又与市国土管理局签订了国有土地使用权出让合同,约定房产公司作为A路西侧10号地块的中标者,应当在合同签订后20日内支付完毕全部土地使用权出让金34万余元。上述两份协议签订后,指挥部办公室会同市国土管理局向房产公司交付了10号地块,房产公司在该地段进行了房地产开发经营,并先后于1999年7月和2000年9月领取了相关的土地使用权证。  

  2000年11月3日,该市政府市长办公会议作出决定,撤销指挥部及其办公室,撤销后的正常工作转由市建设局承担,授权建设局负责A路17个地块开发商欠缴的部分地价款的收取工作。2003年1月,房产公司仅先后向指挥部办公室和建设局支付了485万元拆迁建设款,尚欠392万元。市建设局多次催缴不成,只得诉至市中级人民法院,要求房产公司支付违约拖欠的拆迁建设费和地价款。  

  [判决] 

  法院审理认为,市政府在A路地段实施旧城改造工程,并成立旧城改造指挥部,向全市实行公开招标,房产公司为10号地块的中标者,先后与指挥部、国土管理局自愿签订了开发协议和土地使用权出让合同,其内容不违反法律、行政法规的强制性规定,应认定开发协议和土地使用权出让合同合法有效。建设局作为被授权人,有权向房产公司主张拖欠的地价款。因房产公司迟延支付地价款,建设局要求其承担逾期付款利息,符合双方约定,应予支持。遂判决房产公司按约支付拖欠拆迁代办费、市政公用设施建设费和土地出让金等计392万元以及相应的逾期付款利息。  

  房产公司不服,向省高级人民法院提出上诉。省高级人民法院终审判决驳回上诉,维持原判  

  [分析] 

  此案中,双方当事人争议的焦点有两个,一是A路地段旧城改造指挥部办公室是否是合格的合同主体?房产公司上诉称,指挥部办公室系市政府设立的临时机构,而非常设机构,不具备独立的民事主体资格。依据市政府的有关文件,指挥部承担的职能是加强A路地段旧城改造工作的组织领导和协调工作,而非房地产开发过程中具体的事务性工作。关于房地产开发过程中的具体工作,只能由国土、建设、环保等部门具体实施和承担,而不能由指挥部办公室来承担。因此,指挥部办公室民事主体不适格,其与房产公司签订的协议应为无效协议。  

  这种说法能否成立呢?根据我国相关民事法律的规定,合格的民事主体主要包括自然人、法人及其他组织,其中行政机关作为机关法人的一种具有当然的民事主体资格,因此,市政府成为合格的合同主体是毋庸置疑的。而A路地段旧城改造指挥部作为根据市政府决定成立的临时机构,正是市政府在A路地段旧城改造工程中的具体代表,其在相关范围内所做的行政行为和民事行为均已由市政府授权。指挥部办公室作为指挥部的具体办事机构,既承担组织协调等行政管理职能,也可代表政府与其他市场主体发生民事法律关系,完全有权单独订立民事合同,其主体资格应视为与市政府等同。  

  同时,指挥部办公室与房产公司订立的A路地段旧城改造10号地块房地产开发协议书,并没有违反法律、行政法规的强制性规定。在订立该合同后,市国土管理局与房产公司订立的国有土地使用权出让合同,也并不存在违反法律规定出让国有土地使用权的情形。因此,指挥部办公室与房产公司订立的房地产开发协议书应认定为有效合同,指挥部办公室属于合格的合同主体。在指挥部及其办公室被撤销后,建设局根据行政决定承担指挥部及其办公室的职能及相关权利义务,包括对17个已中标地块欠缴的部分地价款的收取工作。因此,建设局亦有权对房产公司提起民事诉讼。  

  第二个焦点是拆迁代办费的数额是否明确?指挥部办公室收取市政公用设施建设费的行为是否合法?房产公司认为,协议中拆迁代办费的具体数额并不明确,而且依据市物价局关于市区房屋拆迁补偿价格的通知等文件,拆迁代办费有具体的标准,指挥部办公室及被上诉人建设局收取拆迁代办费也必须符合该标准,其支付的485万元已足以支付拆迁代办费。市政公用设施建设费系行政事业性收费,且物价部门有明确的标准。既然是行政事业性收费,也就不存在双方相互协商的问题。在指挥部办公室无收费许可证且不按标准收费的情况下,其有权拒付该费用。  

  实际上,这是对单方行政行为和行政合同区别的混淆。根据行政法的一般规定,行政机关在为实现某一行政目标而进行行政行为时,通常有两种行为方式:单方行政行为和双方行政行为。前者是行政机关通过其单方的意思表示即可完成的行为,如行政处罚、行政强制等,这种情况下行政相对人的权利易受到侵犯,因而必须严格按照依法行政原则约束行政机关的行为;而后者则完全不同,一般情况下多为行政机关与相对人通过自愿协商的民事方式约定行政行为的内容,相对人对于是否接受行政机关的意思表示拥有选择权。行政合同即为双方行政行为的主要实现形式,双方约定的合同条款只要不违反法律的强制性规定,都应视为有效,而不应用一般性的行政法规过多约束和干涉。  

  回到本案中来,指挥部办公室和房产公司在开发协议中约定由房产公司按标定方案提供拆迁代办费和市政公用设施建设费831万余元,并明确约定了付款期限和方式,并不存在双方约定不明的问题。双方通过意思自治的方式对拆迁代办费和市政公用设施建设费作出的约定,法律、行政法规并没有予以限制或禁止,应当认定为有效。既然合同有效,房产公司就应当严格遵守合同约定,按约定全面履行自己的义务。在合同履行过程中,房产公司迟延付款,构成违约。自1999年6月合同订立至2003年8月建设局发出催款通知长达四年的时间里,房产公司并未对合同约定的款项及数额提出异议。在建设局追索欠款后,房产公司又以拆迁代办费不明确,市政公用设施建设费系行政事业性收费等借口拒付,违背了诚实信用的民法原则和商业道德。  

  [结论]  

    旧城改造过程中政府设立的临时指挥部及下属办公室作为政府的代表执行机构,是政府在实施改造工程时的另一种组织表现形式,具有完全的民事主体资格。其签订的民事合同也要遵循合同法的一般原则,在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下,应充分尊重双方的自愿协商的结果,确保合同约定的条款得到切实的履行。
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